เปิดข้อกฎหมายไขข้อสงสัย! ‘มูลนิธิ’ ต้องยุบไหม หลังบอร์ดลาออกยกชุด

เปิดข้อกฎหมายคลายข้อสงสัยสถานะและเงื่อนไข 'มูลนิธิ' หลังกรรมการลาออกทั้งคณะ ชี้ชัดมีกลไกรักษาการ-บริหารทรัพย์สินการลาออกของคณะกรรมการมูลนิธิแห่งใดแห่งหนึ่งที่เกิดขึ้นแบบยกคณะ อาจทำให้หลายคนสงสัยและตั้งคำถามสำคัญต่อสถานะและการดำเนินงานของมูลนิธิ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมูลนิธินั้นมีทรัพย์สิน เงินบริจาค หรือโครงการที่ยังอยู่ระหว่างดำเนินการ เพราะเมื่อไม่เหลือกรรมการอยู่แล้ว ใครจะเป็นผู้มีอำนาจบริหารจัดการกิจการแทนมูลนิธิ และมูลนิธิจะยังดำเนินงานต่อไปได้หรือไม่เมื่อพลิกดูข้อกฎหมายก็พบว่ามีหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับเรื่องของ “มูลนิธิ” เริ่มจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 1 ลักษณะ 2 หมวด 2 ส่วนที่ 3 ว่าด้วยมูลนิธิ มาตรา 110–136 โดยมาตรา 111 บัญญัติว่ามูลนิธิจะต้องมีข้อบังคับและต้องมีคณะกรรมการของมูลนิธิประกอบด้วยบุคคลอย่างน้อย 3 คน เป็นผู้ดำเนินกิจการของมูลนิธิ และมาตรา 122 กำหนดให้มูลนิธิที่จดทะเบียนถูกต้องแล้วเป็น “นิติบุคคล” ขณะที่มาตรา 123 กำหนดว่าคณะกรรมการของมูลนิธิเป็นผู้แทนของมูลนิธิในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอกหากกรรมการลาออกทั้งหมด ก็จะเกิดปัญหาแค่การขาดผู้แทนที่สามารถดำเนินกิจการแทนมูลนิธิได้ตามปกติ แต่มูลนิธิยังไม่หมดสภาพความเป็นนิติบุคคล เนื่องจาก มาตรา 125 วรรคสาม บัญญัติว่าในกรณีที่กรรมการของมูลนิธิพ้นจากตำแหน่งและไม่มีกรรมการของมูลนิธิเหลืออยู่หรือกรรมการของมูลนิธิที่เหลืออยู่ไม่สามารถดำเนินการตามหน้าที่ได้ ถ้าข้อบังคับของมูลนิธิไม่ได้กำหนดการปฏิบัติหน้าที่ไว้เป็นอย่างอื่น ให้กรรมการของมูลนิธิที่พ้นจากตำแหน่ง ปฏิบัติหน้าที่กรรมการของมูลนิธิต่อไปจนกว่านายทะเบียนจะได้แจ้งการรับจดทะเบียนกรรมการของมูลนิธิที่ตั้งใหม่อย่างไรก็ตาม ยังมีข้อยกเว้นในกรณีที่ข้อบังคับของมูลนิธิกำหนดวิธีปฏิบัติไว้เป็นอย่างอื่น ขณะเดียวกัน หากเกิดกรณีที่กรรมการมูลนิธิพ้นจากตำแหน่งเพราะถูกศาลมีคำสั่งถอดถอนตามมาตรา 129 จะไม่สามารถอาศัยกลไกการปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา 125 วรรคสามได้นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอีกฉบับที่สำคัญ คือ กฎกระทรวงว่าด้วยการจดทะเบียนมูลนิธิ การดำเนินกิจการ และการทะเบียนมูลนิธิ พ.ศ.2545 ของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 136 (1) (4) และ (5) กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจดทะเบียน การเปลี่ยนแปลงกรรมการ การรายงานผลการดำเนินงาน และการเลิกมูลนิธิโดยข้อ 6 ของกฎกระทรวงฯ กำหนดว่า ในกรณีที่มูลนิธิซึ่งจดทะเบียนแล้ว ประสงค์จะแต่งตั้งกรรมการขึ้นใหม่ทั้งชุดหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการ ต้องยื่นคำขอตามแบบ ม.น.2 ต่อนายทะเบียนแห่งท้องที่ที่สำนักงานใหญ่ของมูลนิธิตั้งอยู่ พร้อมหลักฐานจำนวน 3 ชุด ได้แก่1.สำเนารายงานการประชุมหรือเอกสารอื่นที่แสดงถึงมติของคณะกรรมการมูลนิธิที่ให้มีการแต่งตั้งกรรมการขึ้นใหม่ทั้งชุดหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการ2.สำเนาบัญชีรายชื่อคณะกรรมการมูลนิธิชุดเดิม3.รายชื่อ ที่อยู่ และอาชีพของบุคคลที่จะเข้ามาเป็นกรรมการชุดใหม่4.สำเนาข้อบังคับของมูลนิธิ5.สำเนาบัตรประจำตัวประชาชนหรือเอกสารแสดงตัวบุคคล และสำเนาทะเบียนบ้านของกรรมการชุดใหม่ข้อกำหนดนี้แสดงให้เห็นว่าการเปลี่ยนแปลงกรรมการมูลนิธิไม่ใช่เพียงการแจ้งรายชื่อบุคคลชุดใหม่ต่อนายทะเบียน แต่ต้องมีหลักฐานแสดงกระบวนการแต่งตั้งที่ชอบด้วยข้อบังคับของมูลนิธิด้วยทั้งนี้ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 125 ยังระบุให้มูลนิธินำการแต่งตั้งกรรมการมูลนิธิขึ้นใหม่ทั้งชุด หรือเปลี่ยนแปลงกรรมการมูลนิธิ ต้องไปจดทะเบียนภายใน 30 วันนับแต่วันที่มีการแต่งตั้งหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการ และหากนายทะเบียนเห็นว่ากรรมการรายใดมีฐานะหรือความประพฤติไม่เหมาะสมในการดำเนินงานตามวัตถุประสงค์ของมูลนิธิ ก็มีอำนาจไม่รับจดทะเบียนบุคคลนั้นได้ โดยต้องแจ้งเหตุผลภายใน 60 วันนับแต่วันที่ยื่นคำขอส่วนข้อ 12 ของกฎกระทรวงฯ กำหนดว่า เมื่อนายทะเบียนรับจดทะเบียนแล้ว จะออกใบสำคัญแสดงการจดทะเบียนแต่งตั้งกรรมการขึ้นใหม่ทั้งชุดหรือเปลี่ยนแปลงกรรมการ ตามแบบ ม.น.4 และจัดทำทะเบียนมูลนิธิ ตามแบบ ม.น.5 พร้อมบันทึกการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนไว้ด้วย ซึ่งถือเป็นหลักฐานที่ใช้ตรวจสอบได้ว่ามูลนิธิได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงกรรมการอย่างถูกต้องตามขั้นตอนหรือไม่ และนายทะเบียนได้รับจดทะเบียนกรรมการชุดใหม่แล้วหรือไม่อีกประเด็นที่สำคัญอย่างมาก คือการกำหนดให้มูลนิธิต้องรายงานผลการดำเนินงานและบัญชีทางการเงิน โดยข้อ 13 ของกฎกระทรวงฯ กำหนดให้ภายในเดือนมีนาคมของทุกปี มูลนิธิต้องรายงานผลการดำเนินงานต่อนายทะเบียน พร้อมหลักฐาน 3 รายการ คือ 1.รายงานการดำเนินกิจการของมูลนิธิในปีที่ผ่านมา 2.บัญชีรายได้รายจ่ายและสำเนางบดุลของมูลนิธิในรอบปีที่ผ่านมา ซึ่งผู้สอบบัญชีรับอนุญาตได้รับรองความถูกต้องแล้ว 3.สำเนารายงานการประชุมคณะกรรมการของมูลนิธิทุกครั้งในปีที่ผ่านมาดังนั้น แม้กรรมการลาออกทั้งคณะ หรืออยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านไปสู่กรรมการชุดใหม่ มูลนิธิยังมีหน้าที่ด้านบัญชี การจัดทำงบการเงิน และการรายงานผลการดำเนินงาน ที่สำคัญ มูลนิธิไม่ได้หลุดพ้นจากการกำกับดูแลของภาครัฐ โดยมาตรา 128 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ให้อำนาจนายทะเบียนเรียกกรรมการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือตัวแทนของมูลนิธิมาชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินกิจการ รวมถึงเรียกเอกสาร สมุดบัญชี และหลักฐานต่างๆ มาตรวจสอบได้ขณะเดียวกัน ข้อ 14 ของกฎกระทรวงฯ กำหนดว่า ในกรณีที่มีเหตุเกี่ยวกับการดำเนินงานของมูลนิธิตามมาตรา 129 ซึ่งนายทะเบียนอาจร้องขอต่อศาลให้มีคำสั่งถอดถอนกรรมการรายใดรายหนึ่ง หรือถอดถอนคณะกรรมการทั้งคณะ นายทะเบียนสามารถร้องขอให้พนักงานอัยการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่แทนได้ โดยนายทะเบียนต้องช่วยเหลือพนักงานอัยการในการรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องประเด็นนี้แสดงให้เห็นว่า กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจนายทะเบียนเพียงรับจดทะเบียนหรือบันทึกการเปลี่ยนแปลงกรรมการเท่านั้น แต่ยังมีบทบาทในการตรวจสอบและดำเนินการทางกฎหมายเมื่อพบปัญหาในการบริหารมูลนิธิด้วยการลาออกของกรรมการทั้งหมดไม่ได้เป็นเหตุให้มูลนิธิต้องเลิกโดยอัตโนมัติ เพราะมาตรา 130 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กำหนดเหตุแห่งการเลิกมูลนิธิไว้โดยเฉพาะ อาทิ มีเหตุตามข้อบังคับ สิ้นสุดระยะเวลาที่กำหนดไว้ ดำเนินการตามวัตถุประสงค์สำเร็จแล้วหรือวัตถุประสงค์กลายเป็นพ้นวิสัย มูลนิธิล้มละลาย หรือศาลมีคำสั่งให้เลิกขณะที่มาตรา 131 เปิดช่องให้นายทะเบียน พนักงานอัยการ หรือผู้มีส่วนได้เสีย อาจร้องขอต่อศาลให้มีคำสั่งให้เลิกมูลนิธิได้ หากมูลนิธิหยุดดำเนินกิจการติดต่อกันตั้งแต่ 2 ปีขึ้นไป หรือกระทำการขัดต่อกฎหมาย และเมื่อศาลสั่งเลิกมูลนิธิแล้ว ทรัพย์สินที่เหลือของมูลนิธิจะถูกชำระบัญชีและโอนให้แก่นิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์ตามที่ระบุไว้ในข้อบังคับต่อไปนอกจากนี้ ข้อ 15 ของกฎกระทรวงฯ กำหนดขั้นตอนเกี่ยวกับการแจ้งเลิกมูลนิธิไว้ว่า คณะกรรมการของมูลนิธิที่อยู่ในตำแหน่งขณะที่มีการเลิกมูลนิธิ ต้องแจ้งการเลิกต่อนายทะเบียนตามแบบ ม.น.6 โดยพนักงานเจ้าหน้าที่จะตรวจสอบว่าการแจ้งเลิกและหลักฐานต่างๆ เป็นไปตามข้อบังคับและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือไม่ ก่อนเสนอความเห็นต่อนายทะเบียนส่วนข้อ 16 กำหนดว่าเมื่อมีการแจ้งเลิกมูลนิธิ หรือศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดให้มูลนิธิล้มละลายหรือให้ยุบเลิก นายทะเบียนจะต้องประกาศการเลิกมูลนิธิในราชกิจจานุเบกษาโดยไม่ชักช้าข้อกำหนดดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า การเลิกมูลนิธิเป็นกระบวนการที่ต้องดำเนินการตามกฎหมายและมีขั้นตอนทางทะเบียนรองรับ ไม่ใช่การสิ้นสุดสถานะโดยอัตโนมัติจากการที่กรรมการมูลนิธิลาออกทั้งหมด.